Belediyelerde Stratejik Planlama ve Performans Yönetimi

Kamu yönetiminde ekonomiklik, etkinlik, verimlilik, performans gibi kavramlar 5018 sayılı Kamu Yönetimi Kanununun 2003 yılında kabul edilerek yasalaşmasından sonra Ülkemizde daha fazla gündem oluşturmaya başlamıştır. Sözkonusu bu Kanun ile birlikte performans yönetimi ve denetimi kavramı da kamu yönetimi literatürüne girmiştir. Ancak, 2003 yılından bugüne aradan bunca zaman geçmesine rağmen, ne performans yönetimi ve denetimi ve ne de ekonomiklik, etkinlik ve verimlilik gibi kavramların tam olarak gerçekleştirildiğini söylemek mümkün değildir. Esasında kamu kaynaklarının israf edilmemesi ve Devlet bütçesinin yerli yerince kullanılması için kamuda performans yönetimi ve denetimi şarttır.

Yazar: Ahmet SANDAL

1. GİRİS Kamu yönetiminde ekonomiklik, etkinlik, verimlilik, performans gibi kavramlar 5018 sayılı Kamu Yönetimi Kanununun 2003 yılında kabul edilerek yasalaşmasından sonra Ülkemizde daha fazla gündem oluşturmaya başlamıştır. Sözkonusu bu Kanun ile birlikte performans yönetimi ve denetimi kavramı da kamu yönetimi literatürüne girmiştir. Ancak, 2003 yılından bugüne aradan bunca zaman geçmesine rağmen, ne performans yönetimi ve denetimi ve ne de ekonomiklik, etkinlik ve verimlilik gibi kavramların tam olarak gerçekleştirildiğini söylemek mümkün değildir. Esasında kamu kaynaklarının israf edilmemesi ve Devlet bütçesinin yerli yerince kullanılması için kamuda performans yönetimi ve denetimi şarttır. Aynı zamanda bir bütün olarak yerel yönetimlerde ve özellikle de belediyelerde performans yönetimi ve denetimi daha fazla önem taşımaktadır. Çünkü israf ve kaynakların etkinsiz kullanımının büyük kısmının belediyelerde meydana geldiğini müşahede etmekteyiz. Bu yazıda belediyeler özelinde önemli ve güncel bu konu hakkında bilgi ve açıklamalarda bulunulacaktır.

2. PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ İLE İLGİLİ TEMEL KAVRAMLARIN AÇIKLANMASI: a) Performans: Türk Dili Kurumu sözlüğünde performans sözcüğünün karşılığı olarak “başarım” şeklinde bir kelime mevcuttur. Başka sözlüklerde performans sözcüğü için “herhangi bir başarı, elde edilen iyi sonuç, bir şeyin değerini belirleyen nitelikler, herhangi bir olayı veya durumu başarma isteği ve gücü, kişinin yapabileceği en iyi derece, herhangi bir eseri, oyunu, işi ve benzerlerini ortaya koyarken gösterilen başarı” şeklinde tanım ve açıklamalar mevcuttur. Sözlük anlamı bu tanım ve açıklamalarda mevcut olan performansın bir de ıstilahi (mesleki) manası vardır. Zaten, bu yazıda da esas alınan mana da mesleki manadır. Performans “bir kurumun ya da bir personelin maksat ve hedeflere ulaşmada gösterdiği başarı ve etkinlik, iş yapma, icra edebilme kabiliyeti ve dönem sonunda elde edilen sonuçlardır.” Performans esasında ekonomiklik, etkinlik, verimlilik ve etkililiğin sayısal ya da niteliksel ölçümünü gösteren sonuçlar dizgesidir. Performansta önem taşıyan bir husus da somut, ölçülebilir ve tarafsız sonuçlara ulaşmaktır. Kamu yönetiminde birim ya da personel için belirli hedefler konulmuş ve programlar hazırlanmışsa, bu hedeflere ulaşılması ve programların gerçekleştirilmesi performansın sağlandığının nesnel bir göstergesidir. Performans, hem kurumun bir bütün olarak tamamını ve hem de ayrı ayrı personeli ilgilendiren bir kavramdır. Bu kavramın kurum bazında ölçülmesi kolay olsa da birey bazında ölçüm ve değerlendirmesi kolay değildir. Kolay olması için, her bir personel için kriter ve kuralların önceden konulması ve yıl içerisinde ölçülmesi ve yıl sonunda da değerlendirilmesi gerekir. Uygulamada birçok kurumda personel performans ölçüm ve değerlendirilmesi yapılamamaktadır. Belediyelerde de bu hususta aynı sorun mevcuttur. Bu yazı da zaten bu sorunu analiz etmek ve çözüm yolları göstermek maksadıyla kaleme alınmıştır. Kurumların performans durumları da ilgili faaliyet raporlarından görülebilmektedir. Peki, faaliyet raporları ne kadar gerçekçidir? Bu da ayrı bir mesele olarak orta yerde durmaktadır. Anlaşılacağı üzere “performans ve performans yönetimi” sözde kolay, uygulamada zor bir konudur. b) Performans Yönetimi: Devlet Planlama Teşkilatının 2000 yılında hazırladığı “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporunda” performans yönetimi şu şekilde tanımlanmıştır: “Yönetimin planlama ve denetim faaliyetlerinin daha geniş bir çerçevede ve performans kavramındaki gelişmeler ışığında uygulanmasına yönelik çağdaş bir yönetim anlayışıdır.”

Performans yönetimi esasında bir süreçtir, bir yöntemdir. Kurumun misyon ve vizyonunun gerçekleştirilmesinde bir süreç ve yöntemdir. Bu süreçte kurum kaynakları ve insan gücü potansiyelinin en etkin bir şekilde kullanılmaya azami gayret gösterilir. Bunun için baştan itibaren seçme ve eleme metodu kullanılır. En iyi teknik ve idari personel seçilir ve sisteme (performans sistemine) ayak uyduramayan diğer personel ise elenerek hedefe varılmaya çalışılır.

Performans yönetimi kamu kurumlarından önce özel sektör işletmelerinde geliştirilmiş bir yönetim anlayışıdır. Bu anlayışta kârlılığa odaklanılır. Kâr, satış fiyatı ile maliyet arasındaki farktır. Kârı artırmak için, iki husus gereklidir: 1-Satış fiyatının artırılması, 2- Maliyetin azaltılması. Satış fiyatının artırılması rekabetçi bir ortamda mümkün olmadığı için işletmeler maliyetin azaltılmasına yoğunlaşmışlardır. Bu da etkinlik, etkililik ve verimlilik konusunu yani bir bütün olarak performans yönetimini gündeme getirmektedir.

Kamu yönetiminde kârlılık esas olmadığı halde, performans yönetimine neden ihtiyaç duyulmuştur? Bu sorunun cevabı bütçelerin yetersizliği, kısıtlılığı ve kamu kaynaklarının bir emanet olduğu fikriyle açıklanabilir. Gerçekten de kamu bütçesi tüm ihtiyaçları karşılayacak miktarda değildir. Kamu bütçesini oluşturan kaynaklar Milletin vergileriyle oluşturulmakta olup netice itibariyle bir emanettir. Bu iki husus itibariyle performans yönetimi gereklidir. Çünkü, performans yönetimiyle bütçe ve kaynakların en akılcı, en verimli ve en etkin kullanımı sözkonusudur. Bu itibarla kamuda da performans yönetimi elzemdir. Belediye yönetimleri kamu yararı için elbette bazı özel durumlarda kamu kaynaklarının kullanımında kârlılığı ve etkililiği dikkate almasalar da çoğu zaman kârlılık ve etkililik gündemde olmalıdır.

Yukarıda anlattıklarımız hususlar performans yönetiminin geniş manadaki tanım ve açıklamasıdır. Dar manada performans yönetimi denildiğinde ise, daha çok performans değerlendirmesi ve kamu kurum ve kuruluşlarında, (bu yazımın özelinde düşünüldüğünde belediyelerde) görev yapan personelin değerlendirmesi akla gelmektedir. Bu yazı boyunca performans yönetimi denildiğinde geniş manada tanım ve açıklama akla gelmeli ve “kurumun planlama, uygulama, denetim, kontrol, izleme, bilgi iletişim ve tüm faaliyetlerinin performans kavramındaki gelişmeler ışığında yönetilmesi ve insan kaynakları ile tüm diğer kaynak ve bütçesinin en optimum ve en ideal bir tarzda kullanılması” anlaşılmalıdır. Bu bakış açısıyla kamudaki performans yönetiminde şu altı husus mutlak surette yer almalıdır. 1)Performans yönetimini A’dan Z’ye, tabandan tavana kurumun tüm çalışanlarına anlatmak ve farkındalık oluşturmak. 2)Etik değerler ve kurum misyonuna bağlılık kültürü oluşturmak. 3)Risk odaklı bir yönetim sergilemek. 4)Bilgi teknolojilerine dayalı yüksek bir iletişim yanında insani (sosyal) yönü kuvvetli iletişimi de sağlamak.

5)Performans ölçüm ve değerlendirme sistemini kurmak. 6)Performans denetimini gerçekleştirmek. c) Performans Denetimi: Performans yönetiminin en önemli parçası performans denetimidir. Performans denetimi “kamu kurum ve kuruluşlarının (bu yazımız özelinde düşünüldüğünde belediyelerin) finansal yönetiminin ekonomi, etkinlik ve verimlilik yönlerinden denetlenmesi” olarak tanımlanmaktadır. Performans denetimi bağımsız bir şekilde ve kurumların kapasitelerinin geliştirilmesine yardımcı olmak amacıyla uygulanmaktadır. Performans denetiminde, kurumun işlerini etkin bir şekilde gerçekleştirip gerçekleştirmediğine, işlerin ekonomik yöntemler kullanılarak verimli bir şekilde sağlanıp sağlanmadığına, israflar ya da kurum zararı olup olmadığına ve benzeri konulara bakılır.

Performans denetimi rutin ve sıradan bir denetim değildir ve analitik düşünceye dayalıdır. Bu bakış açısından dolayı, “girdiler ve eylemler değerlendirildiğinde azami kaliteli çıktı alınmış mıdır?” “Tamamlanan işler daha ekonomik şekilde yapılabilir miydi?” “Proje girdileri en ekonomik şekilde mi sağlanmıştır?” “İnsan, finans ve malzeme kaynakları ekonomik şekilde mi kullanılmıştır?” “Yönetim faaliyetleri mantıklı yönetim ilkeleri ile mi gerçekleştirilmiştir?” şeklindeki sorular denetimde mihenk noktalarını oluşturur. d) Stratejik Plan: Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plandır. Belediyelerde de bu plan mevcut olmalıdır. e) Performans Odaklı Bütçeleme: Kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlamalarına performans odaklı bütçeleme denilir. Bu bütçelemede ekonomiklik, verimlilik ve etkinlik esastır. Elbette belediyeler de bu hususta aynı odaktan hareket etmelidir. f) Ekonomiklik, Verimlilik ve Etkinlik: Ekonomi yapılan işlerin zamanında, kaliteli ve mümkün olan en az bedelle yapılmasını içermektedir. Ekonomiklik zamanla, kaliteyle ve bedelle ilgili bir kavramdır. Ekonomiklik genel olarak satış hasılatının maliyete bölünmesiyle ortaya çıkan bir değerdir.

Verimlilik kullanılan kaynaklar ile elde edilen çıktılar arasındaki bağıntıyla ilgilidir. Mevcut kaynaklarla azami çıktıların elde edilmesi ve/veya en az kaynakla gerekli çıktıların elde edilmesi durumunda verimlilik sözkonusudur. Verimlilik ile ekonomiklik mal alımları, kaynak kullanımı ve yönetim faaliyetleri gibi bazı durumlarda karıştırılabilmektedir. Verimlilik çıktının girdiyle bölünmesi suretiyle elde edilen bir değerdir. Verimlilik kurumsal performansın fiziksel bir ölçümüdür.

Etkinlik kelime karşılığı itibariyle iş üretme, faaliyet yapma anlamına gelir. Etkinlik, ekonomikliği ve verimliliği de içine alan geniş bir kavramdır. Etkinlik hedeflenen faaliyetlerin zamanında ve belirlenen şekilde yapılmasıdır. Etkinlik hedefler ile çıktılar ve etkiler arasındaki bağıntıyla ilgilidir. Etkinlik değerlendirilmesinde programların hazırlanması, karar alma ve uygulama sistemleri, tekrarlanan işler ve yatırımların değerlendirilmesi öncelikli konular arasındadır.

Performans yönetiminde çıktıların ekonomi, etkinlik ve verimlilik açısından gerekli etkiyi gerçekleştirip gerçekleştirmediğini değerlendirdiği gibi, bu çıktılar elde edilirken kullanılan kaynakların da verimli ve ekonomik şekilde kullanılıp kullanılmadığını değerlendirmesi sağlanmaktadır.

g) Performans Ölçümü: Performans denildiğinde hemen peşinde iki husus akla gelmektedir. Bunlar ölçme ve değerlendirmedir. Nerede performans gündeme gelse, orada ölçme ve değerlendirme gündeme gelir. Performans ölçümü, bir kurumun ya da personelin etkinlik ve çalışma durumunun izlenmesi, rapor, tutanak ve benzeri belgeler ile kayıt altına alınmasıdır. Belediyeler performans ölçümüne özel önem vermelidir. Çünkü kıt kaynaklar hareket ederek yöre halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamaktadırlar. Ne kadar çok performans ölçümü ve performansa riayet edilirse tasarruf edilmiş ve artan kaynaklarla da yöre halkının ihtiyaçlarına hizmet edilmiş olur.

Performans ölçümlerinde, kurumun ya da personelin kaynakları, gelirleri, giderleri, ürünleri ve yapılan tüm iş ve işlemler kayıt ve gözetim altına alınır. Bunlar teorik olarak böyledir. Kamu kurumlarında kayıtlı ve muntazam performans ölçümü sözkonusu değildir. Performans ölçümü daha çok özel işletmelerde uygulana gelmektedir. İşletmeler kârlarını maksimize etmek, ayakta kalmak ve rakip firmalarla yarışabilmek için performans ölçümüne ihtiyaç duyarlar.

Performans konusunda 2003 yılında hazırlanan Sayıştay Raporu’na göre performans ölçümü şu şekilde açıklanmıştır: “Bir kurumun önceden belirlenen amaçlara ve hedeflere göre ortaya çıkan ürünleri, hizmetleri ve/veya sonuçları birlikte değerlendirmesine yönelik analitik bir süreçtir. Performans ölçümü bir kurumun kullandığı kaynakları, ürettiği ürün ve hizmetleri, elde ettiği sonuçları takip edebilmesi için düzenli ve sistematik biçimde veri toplaması, bunları analiz etmesi ve raporlaması olarak tanımlanmaktadır.” Bu açıklama ve tanımlarda kurumsal performans öne çıkmaktadır.

Bu açıklamalardan çıkan sonuca göre, performans ölçümü, kurumların ya da belediyelerin önceden belirlenen hedeflerine ve maksatlarına ne ölçüde ulaşıldığını belirleyen bir çalışmadır.

h) Performans Değerlendirmesi: Bir kurumda ya da belediyede görev yapan personelin çalışma ve etkinliğinin belirli form ve belgeler üzerinden periyodik olarak değerlendirilmesidir. Bu değerlendirmede personelin temsil yeteneğinden başlanarak, verimlilik ve çalışma kapasitesi, kendisini iade yeteneği, bilgi ve tecrübesi, amirlerine ve astlarına karşı davranış şekilleri, öğrenme ve kendisini yetiştirme kabiliyeti, başardığı ya da başaramadığı işler ve benzeri hususlara göre kapsamlı değerlendirmeler yapılır.

Performans değerlendirmesi genelde bir yıl üzerinden gerçekleştirilir. Performans değerlendirmesinin genelde üç maksadı bulunmaktadır. Birincisi, personelin iş başarım düzeyi hakkında bilgi sahibi olmaktır. İkinci maksadı, personelin ücret artışı ve yükselmesi için bir kriter (ölçüt) ve tespit (bulgu) elde etmektir. Üçüncüsü ise personele gerekli yön vermektir. Başarılı ise başarısını daha da artırması, başarısız ise bunu gidermesi için personele yön vermektir.

Bütün bunların yerine getirilmesi ancak performans yönetimi süreci ve yöntemleriyle olur.

3. PERFORMANS YÖNETİMİ SÜRECİ VE YÖNTEMLERİ: Performans yönetimi süreci, esasta kuruluşun insan kaynaklarının tecrübeli, yetişmiş ve ehil olmalarına dayanan bir süreçtir. Bu süreçte yönetim, hem bireysel ve hem de ekip olarak kapasite geliş- tirmeye ve en fazla verim ve etkinliği sağlamaya çalışır. Performans yönetiminde bu maksada bir seçim ve değerlendirme sözkonusudur. Performans yönetimini uygulayan her kurum, teşkilat yapısını, insan kaynaklarını ve fiziki imkanları ile bütçesini en optimum şekilde ayarlamak durumundadır.

Performans yönetimi sürecinde önem taşıyan aşamalar şu şekilde sıralanabilir: a)Planlama: Kurumun (belediyelerin) hedef ve maksatlarına ulaşmak için yapılması gereken iş ve işlemler, yıllık (kısa vade), 5-10 yıllık (orta vade) ve 10 yıllıktan fazla (uzun vade) şeklinde planlara tabi tutulur. b)Programlar: Yukarıda yıllık ya da çok yıllık hazırlanan planlar yıllık programlar şeklinde kısım kısım gerçekleştirilir. Bunun için her yıl Ocak ayı başlamadan önce program hazırlanır ve yürürlüğe konulur. c) Uygulamalar: Plan ve programların hayata geçirilmesidir.

d) Kontroller: Uygulamalar sırasında gerçekleştirilen takip ve değerlendirmelerdir. e) Önlemler: Uygulamalar sırasında ortaya çıkan aksaklık ve hatalar için tedbir alınması gerekmektedir. Bu tedbirlere göre yeninden plan ve program yapılır. Belediyelerde performans yönetimi sürecindeki bu aşamalar gerçekleştirilirken şu hususlara öncelikle ve özellikle yer verilmelidir. a) Eğitim: Hizmetiçi eğitim mutlak surette tüm çalışanları kapsayacak şekilde uygulanmalıdır. Bu eğitimin özellikle profesyonelce yürütülmesi ve yılın en uygun zamanında gerçekleştirilmesi gerekir. b) Ödüllendirme: Çalışanların motivasyonunu artırmak için periyodik ve adil bir ödüllendirme sistemi oluşturulmalıdır. c) Özendirme: Tüm çalışanların heyecan ve motivasyon içerisinde tutulması ve yönetime her kademede dahil edilecek şekilde hazır bulundurulmalıdır. d) Rol-model: Yöneticiler liderlik özelliği göstermelidir. Doğru işi doğru bir şekilde yapmaya özen göstermeli ve bu halleriyle örnek alınacak konuma gelmelidirler. e) Etkili iletişim: Astlar ve üstler arasında sürekli ve etkili bir iletişim ağı oluşturulmalıdır. f) Cezalandırma: Hiç istenmese de son çare ve son bir tedbir olarak cezalandırma kuvvetli ihtimal olarak yönetim metodu olarak yerini almalıdır. İhtimal dahilinde gündemde olan bir cezalandırma (yaptırım) metodu performans yöne timinde (özellikle kamu kurumlarında) vazgeçilmez önemdedir.

Özel sektörde geliştirilen performans yönetimi yöntemleri aynı zamanda kamuda ve özellikle de belediyelerde uygulanabilir mi? Bu soruya “tam olarak olmasa da, genel hatları itibariyle uygulanabilir” diye cevap vermek olasıdır. Performans yönetimini esas olarak bazı iş geliştirme yöntemlerini bir araya getirilerek, etkinlik, verimlilik ve ekonomiklik sağlama olarak düşündüğümüzde elbette özel sektördeki iş geliştirme yöntemlerini alıp da kamuya adapte etmekte fayda vardır.

Performans yönetimi yöntemleri denildiğinde iş geliştirme ve başarı sağlama yöntemleri akla gelmelidir. Tabi bunun içerisinde performans değerlendirme yöntemleri de bulunmaktadır. Kamu kurumlarının bizzat kendisinin ya da çalışanlarının ekonomik, mali ve etkinlik yönünden değerlendirilmesi ve buna göre karar almak, gelecek uygulamalara elde edilen değerlendirme ışığında yön vermek için sürekli yeni yöntemler geliştirmek gerekmektedir. Bu performans yönetimin esas mantığında yer almaktadır.

Performans yönetimi yöntemleri hedef alınan maksada göre değişiklik arzetmektedir. Bu yöntemler arasında kamu kurum ve kuruluşları, maksatlarına, çalışanlarının özelliklerine ve yapısal durumlarına göre tercih yapmalıdır. Performans yönetimi yöntemleri dengeli bakış, sıralama, derecelendirme, bütünsel bakış, öz değerlendirme, karmaşık değerlendirme ve benzeri adlar almaktadır.

Özel sektörde dengeli bakışla performans değerlendirme yönteminde, yalnızca mali ve ekonomik göstergeler dikkate alınmaz. Kapsamlı bir şekilde performans ölçümü yapılarak büyüme ve yeniliklere de bakılarak karar verilir. Sıralama yönteminde, performans yönetimin hedef ve maksatları sıralanıyor ve buna ulaşılıp ulaşmadığına bakılıyor. Derecelendirmede de maksat ve hedeflere puan ve ağırlık verilerek bunlara ne ölçüde ulaşılıp ulaşılmadığı değerlendiriliyor. Bütünsel bakışta, kamu kurum ve kuruluşları adeta 360 derece dikkate alınarak, her yönüyle değerlendiriliyor. Bu yöntemde çalışanın performansı, amirinden, iş arkadaşlarından, paydaşlardan, yararlanıcılardan, vatandaşlardan ve kendisinden elde edilen bilgi ve belgeler ışığında ölçülüyor. Öz değerlendirmede performans daha dar bir çerçevede belirleniyor. Bu yöntemde anketler ve benzeri yöntemlerle bizzat çalışandan alınan bilgilere bir sonuca varılıyor. Karmaşık değerlendirmede ise birçok yöntem bir arada kullanılıyor.

Performans yönetimi denildiğinde yalnızca personelin performansının değerlendirilmesinin akla gelmesi doğru bir yaklaşım değildir. Performans yönetimi denildiğinde hem bütün olarak kurumun değerlendirilmesi ve hem de ayrı ayrı olarak tüm kurum personelinin değerlendirilmesi akla gelmeli ve buna göre yöntemler geliştirilmelidir.

4. PERFORMANS YÖNETİMİN MAKSADI: Performans yönetiminin maksadı, ister kamu sektöründe (özellikle de belediyelerde), isterse özel sektörde olsun, çalışanların kurum ya da şirkte hedefleri doğrultusunda en etkin bir şekilde çalıştırılması ve kurum ya da şirket bütçesi ve kaynaklarının en ideal bir şekilde kurum ya da şirket hedefinde kullanılmasıdır. Performans yönetimini dar manada ele alıp da yalnızca personel değerlendirmesi olarak gördüğümüzde, performans yönetimin şu üç maksada yönelik olduğu anlaşılmaktadır.

a) Personelin iş başarım düzeyi ve çalışmaları hakkında bilgi sahibi olmak. b) Personelin ücret artışı, ödüllendirilmesi ve yükselmesi için bir kriter ve tespit belirlemek. Personelin başarısızlık durumlarında gerekli tedbirleri almak. c) Personele geleceğe dair yön vermek. Belediyelerde performans yönetimi bunlarla birlikte şu maksatlara da yöneldiğinde performans yönetiminin geniş manada ele alınıyor demektir. a) Adaletli bir yönetim oluşturmak ve ehil kadrolar atamak. b) Kurumda etik kültürü oluşturmak ve etik ortamı meydana getirmek. c) Yöneticiler ve çalışanlar arasında çağdaş yönetim metotları (yönetişim, katılımcı yönetim ve benzeri yönetim metotları) geliştirmek. d) Kurumun güçlü ve zayıf yanlarını belirleyerek, güçlü yanların daha da güçlendirilmek, zayıf yanların alınan tedbirlerle giderilerek güçlendirilmek. e) Eğitim ve kariyer planlaması yaparak kurum çalışanlarını motive etmek. f) Birim bazlı değil, proje bazlı çalışmak, gereksiz birimleri kaldırmak. g) PUKÖ döngüsünü (Planla, Uygula, Kontrol Et ve Önlem Al) uygulamak h) Etkinlik, Verimlilik, Ekonomiklik, Şeffaflık, Hesap Verebilirlik ve benzeri kavramları sözde değil özde benimsemek.

ı) Kalite yönetim sistemini kurmak ve riskleri dikkate alarak risk odaklı bir yönetim sergilemek. i) Kurum bütçesini optimum düzeyde kullanmak. İsrafları önlemek. j) Yolsuzlukları ve yozlaşmaları önlemek. k) Stratejik bakış açısıyla geleceği planlamak l) Performans denetimini her yıl periyodik olarak gerçekleştirmek ve denetim sonuçlarına göre kurum yönetimini yeninden dizayn etmek.

Performans yönetimi kavramının uygulaması iki hassasiyetle mümkündür. Bunlar bütçe hassasiyeti ve performans denetimidir. Bu iki hususa stratejik bakış açıksına eklediğimizde, “stratejik planlama, performans odaklı bütçeleme ve performans denetiminin performans yöneti- minde üç önemli sacayağı” olduğu açığa çıkmaktadır. Bu üç husus sağlanmazsa performans yönetimi çöker.

Performans denetimini yukarıda tanımladık ve açıkladık. Bu husus ayrı bir makale başlığı olacak kadar kapsamlıdır. Ancak performans yönetiminde bütçe hassasiyeti ve stratejik planlama üzerinde ayrı bir başlık altında durmakta fayda var. Zaten, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 17. maddesinde, gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında, orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı ve kamu kurum ve kuruluşlarının performans hedeflerinin dikkate alınacağı belirtilmektedir. Belediyelerin mali hizmet birimleri 5018 sayılı Kanuna göre, izleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamakla sorumludur.

5. STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ODAKLI BÜTÇELEME: 5018 sayılı Kanun stratejik bakışa, kamu kaynaklarının etkili, verimli ve ekonomik kullanımı ile kamu bütçelerinin performans odaklı hazırlanıp uygulanmasına büyük önem vermiş ve Kanunun ana hedefi bu olmuştur. Kanunda hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “ana ve birinci hedefi stratejik planlama ve performanstır” desek yanlış söylemiş olmayız. Bu hususta anılan Kanunun 9. maddesinde stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme başlığı altında; “kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar” denilmektedir.

Kamu kurum ve kuruluşları (ve özellikle de belediyeler), kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini, stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. Belediyeler bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Bütçelerin hazırlanması sürdürülebilir kalkınma esasları doğrultusunda, kamunun politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, stratejik planlar ile performans ölçütlerine uygun olarak gerçekleştirilmelidir. Bütçelerde, performansı azaltan ve performansı engelleyen hususlara yer verilmemelidir. Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde uluslararası gelişmişlik standartlara uygun olarak hazırlanmalıdır. Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında performansı net bir şekilde ortaya çıkaran açıklık, doğruluk ve malî saydamlık dikkate alınmalıdır. Kamu kurum ve kuruluşları performans artırmaya yönelik hizmetleri tüm gelir ve giderleri bütçelerinde göstermelidir. Performans odaklı bütçelemede en önemli hususlardan birisi, Sayıştay ya da İç Denetçilerin denetimleri sonucunda hazırlanacak raporlarda performansları düşük çıkan kamu kurum ve kuruluşlarının gelecek yıllar bütçesinde kısıntıya gitmektir. Bu şekildeki bir uygulama Ülkemizde mevcut olmasa da bazı Avrupa Ülkelerinde uygulana gelmektedir.

6. FAALİYET RAPORLARI VE PERFORMANS: 2003 yılında çıkarılan 5018 sayılı Kamu Yönetimi Kanununda performans yönetimi kavramı yer almamakla birlikte Kanunun içerisinde birçok yerde “performans” terimi ile performans yönetiminde önem taşıyan rapor ve belgeler (faaliyet raporları, genel uygunluk bildirimi vb rapor ve belgeler) geçmektedir. Bu bilgi, belge ve raporlar performans yönetimin ana çerçevesini oluşturan unsurlardır.

Kamu kurum ve kuruluşlarında (ve özellikle de belediyelerde) 5018 sayılı kanuna göre, üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet raporları düzenlenir. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanır. Harcama yetkilisi, birim faaliyet raporunu üst yöneticiye verir. Üst yönetici, birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu hazırlar. İdare faaliyet raporu, Sayıştaya verilir ve üst yönetici tarafından kamuoyuna açıklanır. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının bir örneğini Hazine ve Maliye Bakanlığına, mahallî idareler ise Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına gönderir. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, mahallî idare faaliyet raporları üzerine değerlendirme raporu hazırlar, Sayıştaya gönderir ve kamuoyuna açıklar. Bu Raporun bir örneği de Maliye Bakanlığına gönderilir.

Merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin ve sosyal güvenlik kurumlarının bir malî yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak Genel Faaliyet Raporunda gösterilir. İdare faaliyet raporları da dikkate alınarak hazırlanacak bu Raporda;

a) Bütçe gelir ve gider hedefleri ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenleri, b) Kamu borç yönetimi raporu kapsamında borç stokundaki gelişmeler ve borçlanmaya ilişkin diğer bilgiler, c) Yıl sonundaki varlık ve yükümlülüklerin durumunu gösterir cetvel ile bunlara ilişkin bilgiler, d) Ödenek aktarmaları ve diğer ödenek işlemlerini gösteren cetvel, e) Bütçenin uygulamasına ilişkin olarak Maliye Bakanlığı tarafından yapılan faaliyetler, f) İdarelerin stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürüttükleri faaliyetler ile belirlenmiş performans kriterlerine göre hedef ve gerçekleşme durumları hakkında genel değerlendirmeler, g) Mahallî idarelerin malî yapılarına ilişkin değerlendirmeler, h) Bütçeden yardım alan dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllerin faaliyetlerine ilişkin değerlendirmeler, yer alır.

Maliye Bakanlığı, genel faaliyet raporunu Sayıştaya gönderir ve aynı zamanda kamuoyuna açıklar. Sayıştay, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur. Faaliyet raporlarının düzenlenmesi, ilgili idarelere verilmesi, bu işlemlere ilişkin süreler, diğer usul ve esaslar, ilgili idareler ve Sayıştayın görüşü alınarak Maliye Bakanlığı tarafından yönetmelikle belirlenir.

7. PERFORMANS DENETİMİ TEORİSİ: a)Performans Denetimi Metodolojisi: Performans denetimini etkili bir şekilde uygulanabilmesi için açık ve net mevzuatı olmalıdır. Yasal dayanağı kuvvetli bir şekilde oluşturulmalıdır. Kamu kurumlarında performans denetiminin uygulama ve metodolojisi yasada açık ve net olarak belirtilmelidir. İlgili yasa gerekli bütçe, denetçinin görevleri ve yetkileri ile ilgili maddeleri içermelidir ve performans denetçisini istediği alanda denetim gerçek- leştirme hakkı verilmelidir.

Performans denetimi ile ilgili yasal düzenlemelerde, kamu yönetimi ve harcamalarının ekonomi, etkinlik ve verimlilik açılarından bağımsız denetleme yetkisi, kamu faaliyetlerinde karşılaşılan problemleri analiz etme ve faaliyetlerin geliştirilmesine katkıda bulunma yetkisi verilmelidir. Performans denetiminde profesyonellik ile yüksek kaliteli işe önem verilmeli ve yasal güvence altına alınması gerekmektedir. Performans denetimi genel olarak karmaşık süreçleri ve çeşitli uzmanlık alanlarını içermektedir.

Performans denetçileri iyi eğitilmeli ve kişisel becerileri dikkate alınarak görevlendirme yapılması gerekmektedir.

b) Denetimin Planlanması: Demetçinin gerçekleştireceği denetimi uluslararası kabul görmüş standartlara göre ekonomi, etkinlik ve verimlilik açılarından değerlendirmesi ve planlaması gerekmektedir. Kamu yönetimi uluslararası standartlardaki bir denetimi açık ve uygun olmalıdır. Denetçinin denetimin, gerekli, uygulanabilir, gerçekçi olup olmadığını ve mevcut kaynaklar ile gerçekleştirilip gerçekleştirilemeyeceğini değerlendirmesi gerekmektedir. Aksi takdirde gerçekleştirilecek denetim etkili olmayacaktır.

Planlama aşamasında denetçi, denetimin gerçekleştirileceği kurumun işleyişi hakkında bilgi sahibi olmalıdır. Bilgilerin güvenilirliğini değerlendirmelidir. Denetim içeriği, uygulanacak kişileri ve rapor formatlarını belirlemelidir. Denetim hedeflerini belirlemelidir. Yönetim sistemlerinin güçlü ve zayıf yönlerini belirlemelidir. Denetim yapılacak alan ile ilgili belgeleri toplamalıdır.

c) Denetimin Yönetimi ve Gerçekleştirilmesi: Bir denetimin yönetilmesi analitik ve iletişim faaliyetlerinin birleşimi olarak görülmektedir. İletişim denetlenen kişinin haberdar edilme- sinden denetim sonuçlandırılana kadar devam etmektedir. İç denetçiler iletişim zorluluğuyla karşılaşmamak için denetimin amacı ve hedefleri hakkında gerekli bilgiyi karşı tarafa vermelidir. Ancak denetimin içeriği hakkında detaylı bilgi verilmesi gerekmemektedir. İç denetçi denetim sırasında açık, net ve yapıcı bir üslupla karşı tarafla iletişim kurmalıdır. Denetim öncesi denetlenecek birim ya da kuruma, denetimin gerçekleştirileceği alan, denetlenecek kişiler, denetime özgü hedefler, denetimi gerçekleştirecek personel, denetimin başlangıç tarihi, denetim sırasında gerekli olacak malzeme veya donanım ve denetim sırasında incelenecek belge ve bilgi listesi verilmelidir.

Denetim sırasında denetim planına bağlı kalınmalı, denetim ulusal ve uluslararası standartlara uygun olmalıdır. Performans denetimi yargıya açık olduğu için veri toplama ve belgeleme önemlidir. Ayrıca denetimle ilgili kanıtlar açık ve net olmalıdır. İç denetçi kanıtları bulmak için farklı kaynaklardan yararlanmalıdır. Toplanan veri açıklanabilir ve ispat edilebilir olmalıdır. Bu nedenle veri yeterli, doğru, güvenilir, konuyla ilgili ve akla yatkın olmalıdır. Veri saha analizi sonucu toplanmışsa belgelendirilerek, çapraz denetime uygun hale getirilmelidir. Denetim bulguları fiziksel, belgesel, tanıklık ve analitik olmak üzere sınıflandırılabilir. Yapılan analizler ve değerlendirmeler sonrasında denetim raporu hazırlanmalıdır.

Performans denetimi sırasında denetçiler bulguların birbirinden bağımsızlığı ve güvenilirliği, verinin ne kadar iyi analiz edildiği, bulguların ne kadar titizlikle elde edildiği, hangi bulgunun nasıl kullanılacağı ve bulguların yeteri kadar somutlaştırılması konularında önem vermelidir.

d) Denetimin Belgelendirilmesi: Uluslararası standartlara göre, denetim bulguları belgelendirilmeli ve somut kanıtlara dayandırılmalıdır. Bilgisayar verilerine ihtiyaç duyulduğunda ise verilerin doğru ve güvenilir olmasına dikkat edilmelidir.

Denetim raporunun oluşturacak bulguların hepsi belgelendirilmeli; gözlemler, sonuçlar ve öneriler bu belgelere dayandırılmalıdır. Belgelerin yeterli olup olmadığı değerlendirilirken aşağıdaki hususlara dikkat edilmelidir:

• Denetlenen kişinin performansı mevcut yasa, yönetmelik, yönerge, sözleşme ve planlara göre mi değerlendirilmiştir?

• Belgeler problemi göstermekte, nedenlerini açıklamakta ve sonuçlarına değinmekte midir?

• Belgenin ilgilendirdiği alan belirlenebiliyor mu? Verilerin toplanması sırasında verilerin yeteri kadar somutlaştırılması, önceki deneyimlerden yararlanılması, denetlenen kişinin hassasiyeti, veri toplanması için harcanacak zaman ve maliyetin değerlendirilmesine özen gösterilmelidir. İç denetçinin çoğunlukla karşılaşabileceği sorunlardan biri verilerin yeteri kadar somutlaştırılamamasıdır. Örneğin; denetlenen birimde çalışan bazı personelin hiçbir eğitim almadığının belgelendirilmesi. Bazı personelin eğitim almadığını belirtmesi yeterli bir kanıt olmamakta bunun için söz konusu eğitim programlarının/kayıtlarının incelenmesi ve insan kaynakları yetkilisiyle görüşülmesi gerekmektedir. Denetim bulgularının belgelendirilmesine ek olarak; bulgular ile denetim amaçları, kapsamı ve yöntemi arasında bağlantı ve bütünlük olmalıdır. Denetim kıstasları bulgular belgelendirilirken de kullanılmalıdır. Örneği, denetim kıstası olarak yasa belirlendiyse bu yasaya göre denetim gerçekleştirilmeli ve denetlenen birimin yönetmeliği kıstas olarak kullanılmamalıdır. Kıstaslar zamanla değişsebile, denetlenen kişinin uygulama periyodu sırasında gerçekleştirilen faaliyetlerden sorumlu olduğu unutulmamalıdır.
  

İç denetçi, denetim raporunda elde edilen belgelerin bulguları ne kadar kanıtlar nitelikte olduğu ve eksikliklerini belirtmelidir. Gözlemlere dayalı elde edilen veriler ve sistematik iç denetim faaliyetleri sonucu elde edilmiş verilerin yeterliliği daha fazladır. Benzer şekilde; orijinal dokümanların incelenmesi kopyalarına göre daha güvenilirdir. Denetlenen kişilerin serbestçe konuşabildiği ve yönetim otoritesi yerine verilerin denetlenen birim hakkında bilgisi olan üçüncül şahıslardan toplanabildiği durumlarda daha güvenilir veri elde edilebilir. Performans denetiminin belgelendirilmesi sırasında karşılaşılabilecek sorunlar ve zayıf noktalar şu şekilde sıralanabilir: • Bulguların sadece bir kaynağa dayanması, • Sözlü ifadenin somutlaştırılamaması, • Bulguların güncel olmaması, • Bulguların elde edilmesinin maliyetinin yüksek olması.

e) Denetimin Raporlanması: Uluslararası standartlarına göre performans denetimi raporu aşağıdaki özelliklere sahip olmalıdır:

Tarafsız: Rapor sonuçları denetim kıstasları ve sorularına dayandırılmalıdır. Rapor içerik olarak dengeli, anlatım olarak doğal ve adil olmalıdır. Bulgular olduğu gibi anlatılmalı, eksiklikler gereğinden fazla vurgulanmamalıdır.

Bütüncül: Rapor denetim soru ları ve konularının hepsini kapsayacak şekilde hazırlanmalıdır. Denetim soruları, kıstasları, bulguları ve sonuçları arasında mantıksal bir bağlantı olmalı ve önerilere yansıtılmalıdır.

Açık: Rapor anlaşılabilir açıklamalar içermeli, içerikte karmaşık ve yanlış anlaşılabilecek ifadelerden kaçınılmalıdır. Anlaşılırlığı kolaylaştırmak için başlık, şekil, fotoğraf, harita vb. yardımcı öğelerden yararlanılmalıdır.

İkna edici: Sonuçlar denetim sorularına dayandırılmalıdır. Gözlemler gerekli veriler sunula- rak iyi açıklanmalıdır. Çıkarımlar ise mantıksal bir bağlantı içinde yapılmalıdır. Bilgi okuyucuyu bulguların geçerliliği, çıkarımların nedenleri ve önerilerin faydaları hakkında ikna edebilmelidir.

İlgili: Denetim raporu soruları kullanıcılara yönelik olmalı ve katma değeri bulunmalıdır. Rapor güncel bilgiler içermelidir.

Doğru: Denetim bulguları eksik siz ve doğru olarak raporda sunulmalı ve okuyucu ikna edilmelidir. Herhangi bir konuda yapılan yanlışlık, tüm raporun güvenilirliğini etkileyecektir.

Yapıcı: Denetim raporu yardımcı ve cesaretlendirici olmalıdır. Başka bir ifadeyle, rapor denetlenen birim yönetimine mevcut sorunlar ve çözüm yolları hakkında bilgi vermelidir. Yönetimi kontrolü dışındaki konular hakkında eleştirmek doğru bir yaklaşım değildir.

Kısa ve öz: Denetim raporu gereğinden fazla uzun olmamalıdır. İç denetçiler önerileri destekleyecek konulara değinmeli ancak okuyucuyu etkileyebilecek somutlaştırılamamış bilgilere yer vermemelidir.

f) Belediyelerde Performans Denetimi Tablosu: Bu durumu böylece belirledikten sonra performans denetiminin genel özelliklerini gösteren bir tablo daha açıklayıcı olacaktır.

8. SONUÇ: Kamu kurum ve kuruluşlarında (ve özellikle de belediyelerde) kaynakların ekonomik, etkin ve verimli kullanımı için performans yönetimi ve denetimi şarttır. Bu şartın yerine getirilmesi vergisini ödeyen vatandaşlara saygı ve devlete olan güven açısından çok önemli bir konudur. Kamu yönetiminde performans konusunun devamlı surette gündemde tutulması ve yöneticilerin de konuya hassasiyet göstermeleri beraberinde başarı ve kamu yararını getirecektir.